La Riforma Cartabia e l’Urgenza di un Sistema di Ottemperanza Familiare: La Petizione per l’Effettività della Tutela dei Minori

 

Il 15 dicembre 2025 il Senato della Repubblica ha annunciato la petizione n. 1586, presentata dal Dipartimento Famiglia di Civicrazia, nella mia persona quale Coordinatrice dello stesso, recependo operativamente quanto emerso dalle segnalazioni di Associazioni nel campo, di madri, di padri e di minori. La petizione, infatti, solleva una questione cruciale per il diritto di famiglia italiano: l’introduzione di un sistema effettivo di ottemperanza in materia familiare per superare le criticità degli art 473-bis 38 e 473-bis 39 cpc introdotti dalla riforma Cartabia.

 

 

Il fallimento della riforma Cartabia.

 

La riforma del processo civile del 2022 ha sostituito l’abrogato art. 709-ter c.p.c. con i nuovi articoli, ma ha mantenuto le stesse criticità strutturali. L’ art 473-bis 38 cpc prevede misure meramente dichiarative o ordinatorie (ordine di adempiere, riattivazione delle modalità di visita, prescrizioni ai genitori), mentre l’ art. 473-bis 39 cpc contempla solo misure coercitive indirette o sanzionatorie (ammonimento, sanzioni pecuniarie da 75 a 5.000 euro, penalità di mora ex art. 614-bis c.p.c.), senza introdurre strumenti realmente idonei ad assicurare l’attuazione specifica degli obblighi genitoriali.

 

 

La Natura Infungibile delle Prestazioni Genitoriali.

Il problema fondamentale rimane la natura intrinsecamente infungibile delle prestazioni genitoriali. Non esiste un terzo che possa sostituirsi al genitore nel consegnare con adeguata cura il minore, prepararlo e accompagnarlo agli incontri, garantire la disponibilità emotiva necessaria al rispetto del calendario di visita, cooperare all’esercizio dell’affidamento condiviso.

Per tale ragione non è esperibile l’esecuzione forzata diretta ex artt. 605 ss. c.p.c., il minore non può essere oggetto di consegna forzata come fosse un bene materiale, e nemmeno l’esecuzione indiretta ex art. 614-bis può supplire, agendo solo sul patrimonio e non sul comportamento.

 

 

L’Inefficacia delle Sanzioni Pecuniarie.

 

Le sanzioni amministrative pecuniarie e le penalità di mora non incidono sull’adempimento, vengono irrogate con tempi lunghi rispetto alle urgenze familiari e spesso aggravano il conflitto genitoriale senza migliorare la condotta del genitore inadempiente. Nella prassi, i genitori economicamente vulnerabili non temono tali misure, mentre quelli economicamente abbienti le considerano un “costo” sostenibile per mantenere il controllo del minore. Nei casi più gravi, caratterizzati da comportamenti patologici come alienazione, ostilità e manipolazione, la sanzione pecuniaria diventa totalmente inefficace, non rispondendo tali comportamenti a incentivi economici.

 

 

L’Inapplicabilità dell’Uso della Forza Pubblica.

 

L’ art 473-bis 38 cpc prevede l’uso della forza pubblica “solo se assolutamente indispensabile” e “avendo riguardo alla preminente tutela della salute psicofisica del minore”. Tale formulazione, pur correttamente orientata alla tutela dei diritti fondamentali del minore, rende nella pratica quasi impossibile qualunque forma di attuazione materiale del provvedimento. L’uso della forza pubblica non viene mai autorizzato dai tribunali e, anche quando autorizzato, i servizi sociali si rifiutano spesso di procedere per ragioni di tutela.

 

 

Il Modello della Giustizia Amministrativa.

 

La petizione chiede di adottare, con urgenza, il modello del sistema di ottemperanza amministrativa, disciplinato dall’ art 114 del Codice del processo amministrativo. Tale sistema prevede poteri effettivi del giudice dell’ottemperanza, che può “ordinare l’ottemperanza, prescrivendo le relative modalità, anche mediante la determinazione del contenuto del provvedimento amministrativo o l’emanazione dello stesso in luogo dell’amministrazione” e “nominare, ove occorra, un commissario ad acta”.

Il sistema amministrativo garantisce strumenti di intervento immediato e progressivo, con la possibilità di graduare l’intensità dell’intervento in base alla gravità dell’inadempienza. Il commissario ad acta può sostituirsi all’amministrazione inadempiente, garantendo l’effettiva attuazione del provvedimento giurisdizionale. L’ art. 1 del Codice processuale amministrativo stabilisce che “la giurisdizione amministrativa assicura una tutela piena ed effettiva secondo i principi della Costituzione e del diritto europeo”.

 

 

Le Violazioni Costituzionali.

 

L’attuale sistema viola il diritto costituzionale alla tutela giurisdizionale effettiva garantito dagli artt. 24, 111 e 113 della Costituzione, compromette il diritto del minore alla bigenitorialità e produce situazioni di discriminazione materiale tra minori a seconda della “collaborazione” del genitore affidatario.

L’ art 337-ter del Codice civile stabilisce che “il figlio minore ha il diritto di mantenere un rapporto equilibrato e continuativo con ciascuno dei genitori”, ma tale diritto rimane spesso lettera morta in assenza di strumenti esecutivi efficaci.
Come affermato dalla Corte Costituzionale, il diritto di difesa garantito dall’art. 24 Cost. richiede che sia assicurata una tutela effettiva, non meramente formale. La giurisprudenza costituzionale ha chiarito che fa parte integrante del diritto di difesa la necessità di garantire l’effettività della tutela giurisdizionale anche nella fase esecutiva.

 

 

La Proposta di Riforma.

 

La petizione propone l’introduzione di un sistema di ottemperanza familiare caratterizzato da:

Giudice dell’ottemperanza familiare con competenze specifiche e poteri effettivi di intervento
Commissari ad acta specializzati in materia familiare con poteri sostitutivi
Strumenti di intervento immediato e progressivo graduati in base alla gravità dell’inadempienza
Apparato di coercizione effettivo per la tutela primaria dei diritti dei minori, superando l’attuale sistema di mere sanzioni pecuniarie
Interventi multidisciplinari vincolanti con servizi sociali, psicologi e altri professionisti con poteri di intervento concreto
Meccanismi di monitoraggio e controllo dell’attuazione dei provvedimenti con tempistiche compatibili con le esigenze di tutela del minore
Il Vuoto di Tutela Attuale.

Nonostante la riforma, il problema originario resta identico: le decisioni in materia di affidamento e frequentazione non hanno un meccanismo effettivo di esecuzione. Il sistema produce provvedimenti strutturati, tecnicamente corretti e spesso paradigmatici, ma totalmente privi di strumenti di attuazione nei casi di inadempienza ostinata.

Questo genera violazioni protratte per anni delle modalità di visita, minori privati della relazione con uno dei genitori, sentenze inutili sotto il profilo operativo e disuguaglianze tra cittadini, poiché nel processo amministrativo esiste un sistema di ottemperanza efficiente, mentre nel diritto di famiglia no.

 

 

L’Urgenza dell’Intervento Legislativo.

 

L’avvenuta assegnazione della petizione alla 2ª Commissione Giustizia del Senato rappresenta un primo passo importante. La questione tocca il cuore del diritto di famiglia contemporaneo e richiede una risposta legislativa adeguata alle sfide poste dalla complessità delle relazioni familiari e dalla necessità di garantire una tutela effettiva dei diritti fondamentali dei minori.

 

 

Si tratta della tutela di diritti fondamentali

 

La riforma proposta non rappresenta solo un miglioramento tecnico del sistema processuale, ma costituisce un investimento nella tutela dei diritti fondamentali delle famiglie e dei minori. L’effettività della tutela giurisdizionale non può rimanere un principio astratto, ma deve tradursi in strumenti concreti che garantiscano il rispetto delle decisioni giudiziarie e la tutela dei soggetti più vulnerabili del rapporto familiare.

L’attuale sistema produce provvedimenti tecnicamente corretti ma totalmente privi di strumenti di attuazione, generando un vuoto strutturale che priva la giurisdizione di qualunque capacità di incidere sul comportamento patologico. La riforma proposta consentirà finalmente di superare questo grave vuoto di tutela, trasformando i provvedimenti giudiziali da mere dichiarazioni di principi non attuabili in strumenti effettivi di tutela dei diritti fondamentali dei minori e delle famiglie.
Tale intervento legislativo appare indispensabile per garantire il rispetto dei principi costituzionali di effettività della tutela giurisdizionale e per assicurare la piena tutela del superiore interesse del minore, attualmente compromessa dall’inadeguatezza degli strumenti esecutivi previsti dalla vigente disciplina.

Rosaria Salamone, Avvocato